Procedura în cadrul contenciosului administrativ

Secţiunea I

Fazele procedurii în contenciosul administrativ

            Procedura contenciosului administrativ parcurge două faze şi anume: a) procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competentă; b) procedura desfăşurată în faţa instanţei de contencios administrativ.

            § 1. Procedura prealabilă este caracterizată prin aceea că art. 5 din legea nr. 29/1990, prevede cerinţa ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă, reclamantul va trebui, mai întâi să se adreseze în terme de 30 de zile, de la data când I s-a comunicat actul administrativ prin care se consideră vătămat, autorităţii administrative competente, care la rândul său este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta.

            Această cerinţă prealabilă este considerată ca fiind un recurs graţios. Aceeaşi condiţie este cerută şi atunci când autorităţile administrative au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii de recurs graţios, dacă prin lege nu se prevede un alt terme, care poate să fie mai mic sau mai mare.

            Textul alin. 2 al aceluiaşi articol, dispune că cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza instanţa în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţiei. Cu alte cuvinte, sesizarea instanţei judecătoreşti de contencios administrativ nu se poate face decât după efectuarea acestei proceduri prealabile.

            În alin. 3 al art. 5 din lege este oferită şi posibilitatea folosirii recursului ierarhic, adică cel care se consideră vătămat în dreptul său se poate adresa cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare.

            În lipsa vreunei precizări legale exprese, autoritatea administrativă ierarhic superioară poate fi sesizată concomitent, la un termen posterior celui în care a fost introdus recursul graţios, ori după ce s-a primit răspunsul nefavorabil din partea emitentului. Legiuitorul dă o singură semnificaţie faptului că s-a făcut şi recursul ierarhic şi anume terenul de 30 de zile pentru sesizarea instanţei curge de la data comunicării de către autoritatea ierarhic superioară a soluţiei dată reclamaţiei.

            Din cuprinsul art. 5 alin.1 şi 2, rezultă că reclamaţia administrativă, constituie procedura prealabilă obligatorie, în timp ce alin. 3 reglementează o procedură prealabilă facultativă. Caracterul facultativ al acestei proceduri prealabile rezultă din cuvântul dacă de la începutul alineatului.

            În conformitate cu alin. ultim al art. 5 al legii, în toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.

            Efectuarea procedurii prealabile este obligatorie în toate cazurile în care cererile introduse la instanţele judecătoreşti se întemeiază pe art. 1 din Legea nr. 29/1990.

            Obligaţia celui lezat de urma procedura prealabilă, are în vedere raţiunea de existenţă a autorităţilor publice administrative care au menirea de a veghea şi de a respecta ele însele legea, fiind creditate cu competenţă şi obiectivitate, şi având în vedere principiul revocabilităţii actelor administrative se oferă posibilitatea de a îndrepta propria greşeală de către organul însuşi care a emis actul sau refuzul administrativ, evitând astfel, pe cât posibil un litigiu care ar eroda prestigiul autorităţii în faţa cetăţeanului.

            Neîndeplinirea procedurii prealabile are drept consecinţă pierderea dreptului de a se mai adresa justiţiei, iar  dacă totuşi sesizarea instanţei s-a făcut, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă. Reclamantul are obligaţia să facă dovada că s-a adresat organului emitent în termenul de 30 de zile de la data comunicării actului pe care îl atacă.

            Sunt unele reglementări legale care prevăd competenţa instanţei de contencios administrativ, însă nu instituie obligativitatea efectuării procedurii prealabile. Astfel, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public prevede că funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând modificarea sau anularea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare. Pare că textul lasă să se înţeleagă în redactarea ce o cuprinde, că funcţionarul se poate adresa instanţei fără a mai fi necesară efectuarea procedurii prealabile. Tot astfel, art. 12 alin. 1 din O.G. nr. 13/2001, privind soluţionarea plângerilor îndreptate împotriva actelor aparţinând organelor financiare.

            Sunt cazuri când legiuitorul prevede că soluţionarea unor litigii se face de instanţele de contencios administrativ, fără a mai fi necesară efectuarea procedurii prealabile. În acest sens, art. 72 alin. 3 din Legea administraţiei  publice locale nr. 215/2001, prefectul, prin ordin ia act de încetarea mandatului primarului. Conform alin. 4, în cazul, când mandatul primarului încetează prin intervenţia unei cauze care fac imposibilă exercitarea mandatului pe o perioadă de 6 luni  consecutive, mandatul fiind suspendat prin ordinul prefectului, acest ordin poate fi atacat de primar în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa este obligată să se pronunţe în 30 de zile, iar în acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea se pronunţă în primă instanţă definitiv şi irevocabil.

            De la regula obligativităţii procedurii prealabile, fac excepţie şi situaţiile reglementate de art. 81 alin. 1 şi 2şi art. 82 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. De altfel, Secţia jurisdicţională a Curţii de Conturi pronunţă hotărâri care sunt asimilate actelor administrative cu caracter jurisdicţional, iar în această situaţie fiind parcursă procedura de jurisdicţie  specială ce funcţionează în cadrul acestei autorităţi publice, a fost practic efectuată o întreagă procedură prealabilă. Actele administrative cu caracter jurisdicţional nu pot fi revocate, organul care le-a pronunţat se desesizează, ca şi instanţele judecătoreşti, şi atunci ar fi un nonsens, existenţa unei atari cerinţe precum cea reglementată de art. 60 alin. 5 din Legea nr. 29/1990.

            Tot astfel, potrivit art. 60 alin. 5 din Legea concurenţei nr. 21/1996, ale art. 83 alin. 2 din Legea bancară nr. 58/1998, potrivit cărora deciziile preşedintelui consiliului concurenţei, hotărârile şi deciziile Consiliului de administraţie ale B.N.R. pot fi atacate în faţa Secţiei de contencios administrativ ale Curţii Supreme de Justiţie.

            În situaţia prevăzută de art. 135 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 215/2001, rezultă că se realizează o altfel de procedură prealabilă, diferită de cea prevăzută de art. 5 din Legea nr. 29/1990. În exercitarea controlului administrativ asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de preşedintele Consiliului judeţean, prefectul poate ataca aceste acte la instanţa de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la comunicare, dacă le consideră ilegale. În prealabil, prefectul va solicita autorităţilor administrative publice local şi judeţene, în termen de 5 zile de la comunicarea actelor către prefect, motivat, să se reanalizeze actul pe care îl apreciază ilegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.

            În privinţa obligativităţii procedurii prealabile s-ar putea susţine că art. 5 din Legea nr. 29/1990 vine în contradicţie cu articolul 48 şi 21 din Constituţie şi în consecinţă ar trebui considerat abrogat prin articolul 150 alin. 1 din legea fundamentală. Fiind sesizată cu o astfel de speţă, Secţia de Contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţia, a statua că nu se poate trage concluzia că art. 5 din legea nr. 29/1990 ar fi abrogat, pentru că nu este contrar Constituţiei, pentru că nu înlătură şi nu limitează liberul acces la justiţie (art. 21) şi nici nu îngrădeşte dreptul de a se adresa instanţei împotriva unui act al unei autorităţii publice administrative (art. 48) prin instituirea unei astfel de proceduri.[1]

            § 2. Procedura în faţa instanţelor de contencios administrativ

            Această procedură este reglementată de dispoziţiile Legii nr. 29/1990, iar în art. 18 al legii se prevede că dispoziţiile legii se completează cu prevederile Codului de procedură civilă.

            Procedura este pusă în mişcare prin intentarea cererii (introducerea acţiunii) la instanţa de contencios administrativ. Termenul de sesizare al instanţei judecătoreşti este de 30 de zile de la comunicarea soluţiei dată reclamaţiei celui care se consideră vătămat în drepturile sal. Dacă reclamantul a sesizat şi autoritatea publică ierarhică celei care a emis actul, termenul de 30 de zile se socoteşte de la comunicarea soluţiei dată reclamaţiei din partea acestei autorităţi. Alin. ultim al art. 5 prevede un termen extensiv limită textul prevăzând că “în toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărei comunicare se cere.”

            Termenul de sesizare a instanţei, de 30 de zile, prevăzut de art. 5 alin. 2 este un termen de prescripţie, care începe să curgă de la momentul când se naşte dreptul la acţiune în sens material. Referitor la modul de a fi luate în considerare cele două termene, de 30 de zile, respectiv cel de-al doilea de un an, jurisprudenţa s-a pronunţat constant şi doctrina a împărtăşit unanim că dacă cererea se introduce la instanţă după trecerea a 30 de zile de la comunicarea soluţiei dată reclamaţiei sale prealabile, chiar înăuntrul termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmează să fie respinsă ca prescrisă.

            Deci termenul de 30 de zile este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen limită de prescripţie de a sesiza instanţa sau chiar un termen de decădere, după expirarea căruia nu se mai poate cere anularea unui act administrativ ilegal şi nici obligarea unei autorităţi administrative de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.[2]  Prin stabilirea termenului limită, s-a stabilit că nu se poate apela nelimitat la justiţie, pentru că este de neconceput aşa ceva, pentru că raporturile juridice trebuie să se consolideze şi să se bucure de stabilitate, inclusiv cele stabilite prin acte administrative.

            În conformitate cu art. 8 al legii, reclamantului îi revine sarcina, ca odată cu acţiunea să depună şi actul administrativ  pe care îl atacă, după caz, răspunsul autorităţii publice la reclamaţia administrativă sau dovada  că a depus cererea pentru efectuarea procedurii prealabile dacă la aceasta  nu a primit  nici un răspuns în termenul de 30 de zile.

            Ţinând seama de art. 8 şi cele ale art. 5 ale legii, în practică s-a admis că instanţa de contencios administrativ poate fi sesizată şi prin declinare de competenţă, atunci când, iniţial, cererea a fost introdusă din greşeală la o altă instanţă, care nu are competenţă teritorială sau materială, de la o instanţă de drept comun sau altă instanţă de contencios administrativ.

            § 2.1. La primirea acţiunii, instanţa va proceda în conformitate cu regulile care cârmuiesc procesul civil, la citarea părţilor şi va putea cere autorităţii publice care a emis actul atacat, să-i comunice de urgenţă acel act (dacă nu a fost depus de reclamant), împreună cu întreaga documentaţie care stă la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Netrimiterea acţiunii şi documentaţiei solicitate, din vina funcţionarului, conducătorul acesteia va fi obligat să plătească statului, cu titlu de amendă, 500 lei, pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

            Acţiunile introduse în temeiul legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 şi de timbru judiciar, pentru acţiunile cu caracter patrimonial sau nepatrimonial  din dreptul comun.

            § 2.2. În conformitate cu art. 9 din Legea nr. 29/1990, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unei pagube emitente, reclamantul poate cere instanţei, prin aceeaşi acţiune de contencios administrativ, sau separat, concomitent cu acţiunea principală sau ulterior, aceleiaşi instanţe să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea cauzei. Suspendarea se poate cere şi se poate acorda şi pentru o perioadă limitată din cadrul parcursului procesului, până la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii, de exemplu să pronunţe suspendarea până la primul termen de judecată, sau până la pronunţarea hotărârii în primă instanţă.

            În cazul acţiunii în contencios administrativ  introdusă de prefect în conformitate cu art. 135 din Legea nr. 215/2001, actul administrativ atacat este suspendat de drept.

            Art. 9 alin. 2 prevede că, instanţa, va soluţiona cererea de suspendare, de urgenţă, chiar fără citarea părţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie de drept.  Faţă de modul de redactare al art. 9, suntem de părere că natura suspendării este foarte asemănătoare cu procedura specială a ordonanţei preşedenţiale reglementată de art. 581 şi 582 din Codul de procedură civilă, având caracterele juridice ale acesteia:

            Este o măsură urgentă, este o măsură provizorie (vremelnică), nu analizează fondul pieirii şi nu se bucură de autoritatea lucrului judecat.

            Din textul articolului citat rezultă că pentru  a avea succes în cererea de suspendare a actului administrativ sunt necesare a fi îndeplinite două condiţii: prevenirea procedurii unei pagube iminente  şi  a doua, suspendarea să producă efecte până la soluţionarea acţiunii. Prin hotărârea de suspendare, instanţa nu se pronunţă nici  cu privire la oportunitatea măsurii care priveşte actul administrativ, nici cu privire  la legalitatea actului atacat, ci exclusiv la o măsură provizorie, impusă de urgenţă şi de prevenirea pagubei iminente, până la soluţionarea pricinii.

            § 2.3. Acţiunea este soluţionată în conformitate cu art. 11 din Legea nr. 29/1990 şi instanţa pronunţă hotărâre judecătorească astfel cum acest act procedural este caracterizat de art. 255 C. pr. civilă.

            Pentru a pronunţa hotărâre judecătorească, instanţa va parcurge toate fazele procesului civil, va cere lămuriri părţilor, după citarea lor legală, va administra probele necesare pentru justa soluţionare a cauzei.

            Soluţionând cauza de contencios administrativ instanţa judecătorească va putea, după caz, pronunţa una din următoarele soluţii:

            a) să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ de autoritate care face obiectul acţiunii în contencios administrativ. Anularea parţială a actului este în realitate o modificare a acestuia, ca atare instanţele pot modifica actele administrative. Dacă s-a cerut modificarea sau anularea parţială, sau sunt atacate doar unele prevederi ale actului  administrativ, instanţa nu poate să dispună anularea integrală a actului, cu alte cuvinte mai mult decât s-a cerut pentru că s-ar pronunţa plus petita. Însă se poate acorda mai puţin decât s-a cerut, dacă aceasta este soluţia care se impune;

            b) să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris;

            c) să hotărască asupra daunelor materiale şi morale cerute, în cazul admiterii acţiunii;

            d) dacă în proces a fost introdus şi funcţionarul vinovat de emiterea actului administrativ nelegal, sau a refuzat eliberarea unui act legal, acesta poate fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata daunelor materiale şi morale. Instanţele noastre soluţionează într-un contencios administrativ caracterizat ca un contencios de plină jurisdicţie.

            e) o altă categorie de soluţii posibile sunt: respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în contencios administrativ, când este atacat un act exceptat de la cenzura instanţelor judecătoreşti sau s-a omis efectuarea procedurii prealabile care este obligatorie; respingerea ca nefondată când actul atacat este legal sau refuzul administrativ deplin justificat; anularea acţiunii ca netimbrată, când nu este îndeplinită obligaţia de timbraj; când nu este semnată etc; respingerea ca fiind introdusă de un reclamant fără calitate procesuală activă sau autoritatea chemată în judecată nu are calitate procesuală pasivă; respingerea ca tardivă sau ca prescrisă, când sunt depăşite termenele procesuale de intentarea acţiunii.

            § 3. Executarea hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ se face potrivit prevederilor art. 16 care, în alin. 1 dispun că, dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administrativă este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ executarea hotărârii irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii. Conform alin. 2, în cazul care termenul nu este respectat se va aplica conducătorului autorităţii administrative sancţiunea prevăzută la art. 10 alin. 3 – amenda de 500 lei pe fiecare zi de întârziere, iar reclamantului i se vor putea acorda daune pentru întârziere. Instanţa, dispune în continuare acelaşi alineat, hotărăşte în camera de consiliu, de urgenţă la cererea reclamantului cu citarea părţilor, fără plata vreunei taxe de tribunal, hotărârea fiind definitivă şi executorie. Conducătorul autorităţii administrative, prevede alin. 3 al aceluiaşi articol, se poate îndrepta cu acţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.

            Acestea sunt, în opinia noastră principale aspecte pe care le implică controlul legalităţii actelor administrative de autoritate  de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ în temeiul alin. (1) al art. 48 din Constituţie şi alin. 1 al art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

            § 4. Deşi, de regulă, controlul de legalitate se exercită asupra actelor administrative de autoritate în temeiul constituţional şi legal la care ne-am referit mai sus, cu toate că acestea sunt numeroase legi şi ordonanţe de urgenţă ale Guvernului care reglementează expres dreptul instanţelor de contencios administrativ de a verifica legalitatea unor acte administrative de autoritate cu toate că, şi pentru aceste acte temeiul juridic al dreptului la acţiune îl constituie alin. (1) al art. 48 din Constituţie şi alin. 1 al art. 1 din Legea nr. 29/1990.

            În cele ce urmează ne propunem să prezentăm câteva asemenea acte normative, fără a ne opri asupra lor pentru că, pe lângă faptul că ar excede preocupările noastre din această monografie, ele au fost analizate într-o altă monografie a noastră.[3]

            Menţionăm mai sus că de regulă controlul prevăzut în aceste acte normative se întemeiază pe alin. (1) al art. 48 din Constituţie şi pe alin. 1 al art. 1 din Legea nr. 29/1990 pentru că, sunt cazuri, ca de exemplu dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ  actele consiliului judeţean, al celui local sau al primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean a cărui temei juridic îl constituie  alin. (4) al art. 122 din Constituţie şi art. 135 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. Dar, în aceeaşi lege sunt texte care dau în competenţa instanţelor de contencios administrativ şi acte administrative de autoritate care vatămă într-un drept recunoscut de lege pe o persoană fizică sau juridică, cum ar fi: alin. (3)  al art. 60 potrivit căruia, în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. c – schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială -; d)-imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţiile prevăzute la art. 50 alin. (1) – şi i) – şi lipsa nemotivată de la 3 şedinţe consecutive ale consiliului local – hotărârea consiliului local – de încetare a mandatului de consilier, poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa este obligată să se pronunţe, în termen de 30 de zile. În acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

            Dreptul instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de a verifica legalitatea unor acte administrative de autoritate îl găsim reglementat în art. 16 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 48/1992; în art. 1 alin. (4) din Legea nr. 53/1992 privind protecţia persoanelor handicapate; în art. 23 alin. (2) din Legea nr. 80/1992, privind pensiile şi alte drepturi  de asigurări sociale ale agricultorilor; în art. 9 din Legea nr. 61/1993 privind alocaţiile de stat pentru copii; în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică; în art. 17 din Legea nr. 52/1954 privind valorile mobiliare şi bursele de valori; în art. 57 alin. (1) din Legea nr. 67/1995 privind ajutorul social; în art. 16 alin. (1) din Legea nr. 17/1996 privind regimul armelor de foc şi al muniţiilor, în art. 52 din Legea telecomunicaţiilor nr. 74/1996, în art. 60 din Legea apelor nr. 107/1996, în art. 30 alin. (3) din Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestări  de servicii în interes public; în art. 15 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 65/1997 privind regimul paşapoartelor în România aprobată cu modificări prin legea nr. 216/2998; în art. 8 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 69/1997 privind bursele de mărfuri, în art. 23 din Legea nr. 218/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia; în art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.  9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 58/1999 privind soluţionarea obiecţiunilor şi contestaţiilor  formulate împotriva actelor de control şi de impunere având ca obiect constatarea şi stabilirea impozitelor şi taxelor locale, cu majorări de întârziere, a penalităţilor, precum şi a altor măsuri, potrivit căruia, împotriva deciziei primarului, persoană fizică şi juridică nemulţumită se poate adresa, în condiţiile legii, tribunalului cu acţiune pentru anularea actului respectiv. Dreptul instanţelor de contencios administrativ de a controla legalitatea unor acte administrative de autoritate este prevăzut şi în art. 12 din ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2001 privind soluţionarea contestaţiilor împotriva măsurilor dispuse prin actele de control sau de impunere de organele Ministerului Finanţelor Publice. Deşi textul nu o prevede expres considerăm că prin tribunal trebuie să înţelegem secţia de contencios administrativ a acestei instanţe.

            În sfârşit, potrivit alin. (3) al art. 19 din Legea nr. 123/2001 privind regimul străinilor în România, măsura limitării sau întreruperii dreptului de şedere a străinilor în ţară – dispusă, conform alin. (1) al aceluiaşi articol de Ministerul de Interne, poate fi contestată pe calea contenciosului administrativ.

Note de trimitere bibliografică